06.04.2020

Intenziviranje opštinskog učinka za bolje pružanje usluga

TEKST: Norbert Pijls – 31. mart 2020

„Da li je srebro dovoljno?“. Ovo je retorički naslov članka koji je napisao gradonačelnik Peći nakon što je njegova opština osvojila drugo mesto na godišnjoj ceremoniji dodele opštinskog Grant učinka na Kosovu 2016.godine. U članku je gradonačelnik podelio svoja razmišljanja o tome kako dalje poboljšati rad svoje organizacije. Nakon nekoliko godina, kada je je svoje misli sproveo u delo: Peć je postao najbolja uspešna opština na Kosovu u 2020. godini.

Nekoliko zemalja jugoistočne Evrope upravlja šemama grant učinka. Zašto su razvijene takve šeme? Kako su dizajnirane? Da li poboljšavaju dobro upravljanje i pružanje usluga?

Šta je PBGS?

Šeme grantova učinka (PBGS) sastoje se od finansijskih podsticaja koji su namenjeni usmeravanju opština da rade bolje. Oni mere, rangiraju i nagrađuju opštine na osnovu njihovog učinka.

Zašto koristiti PBGS?

PBGS se prvenstveno koristi za razvoj lokalne uprave, jer privlači konkurenciju. Gerhard van ‘t Land, stručnjak za šeme grantova učinka, objašnjava da je „finansijska šargarepa“ važan aspekt PBGS-a, ali ključni element je odabir pokazatelja učinka: „Najvažniji deo sadrži pokazatelje učinka na osnovu kojih se lokalne samouprave takmiče za najbolji rezultat (a time i veći udeo granta). Ako se izaberu pametno, pokazatelji rešavaju ključne slabosti u učinku lokalne uprave, a nadmećući se za bolji rezultat lokalne samouprave menjaju ponašanje i počinju bolje raditi na odabranim pokazateljima. To je takmičenje za bolji rezultat i za novac koji pokreće proces. Novac podstiče promene u ponašanju”.

Prema van ‘t Land-u, PBGS je važan i za centralnu vladu kao mehanizam za usmeravanje razvoja u lokalnim vlastima, posebno u području dobrog upravljanja koje se očekuje da će doprineti boljem pružanju usluga. „Omogućava centralnim vladama da upravljaju ponašanjem u lokalnim samoupravama i utiču na njih, istovremeno poštujući autonomiju ovih zemalja“, dodaje on. Centralne vlade trebaju samo osigurati sredstva i postaviti pravila. Opštine same odlučuju da li žele učestvovati na konkursu.

Za međunarodne razvojne partnere, PBGS je zanimljiv jer podstiče inicijativu, odgovornost i održivost razvoja.

Kako je PBGS dizajniran?

PBGS često ima minimalne uslove i pokazatelje učinka.

Minimalni uslovi funkcionišu kao „čuvari kapije“. Sastoje se od kriterijuma koji su nužni uslov za učestvovanje u takmičenju. Opštinski grant učinka (MPG) na Kosovu zahteva, na primer, dovoljno dobar godišnji izveštaj revizije i najmanje 75% rashoda iz budžeta prethodne godine za kapitalne investicije. Saranda Cana, službenik nacionalnog programa u Švajcarskoj kancelariji za saradnju na Kosovu objašnjava zašto su minimalni uslovi važni za donatore: „Želimo biti sigurni da opštine koje primaju naša sredstva imaju dovoljno dobro finansijsko upravljanje. Uz to, mislimo da samo opštine koje su potrošile većinu vlastitih sredstava zaslužuju dobiti dodatna sredstva donatora.”

Izbor i definisanje pokazatelja učinka najvažnija je faza u dizajniranju PBGS-a. Pokazatelji moraju biti u skladu sa nekoliko kriterijuma. „Od 115 pokazatelja u sistemu upravljanja učinkom Ministarstva administracije lokalne samouprave (MALS), za MPG smo odabrali 30 pokazatelja, grupisanih u tri glavne teme. Sve pokazatelje učinka izabrane za MPG mogu ispuniti sve opštine na Kosovu, velike ili male, bogate ili siromašne, pod uslovom da ulože napor“, objašnjava Majlinda Jupolli, zamenik menadžera DEMOS-a, projekta švajcarske agencije za razvoj i saradnju (SDC) koji sprovodi Helvetas i koji upravlja MPG-om zajedno sa MALS-om na Kosovu.

Uključivanje donatora

Međunarodni donatori koji sufinansiraju PBGS često se zalažu za uključivanje određenih pokazatelja. Nasrin Pourghazian, šef razvojne saradnje ambasade Švedske na Kosovu, objašnjava kako je to igralo ulogu prilikom dizajniranja MPG-a: „Važna švedska vrednost u našoj međunarodnoj saradnji je naša feministička spoljna politika koja delom govori o podršci političkoj emancipaciji žena. Kad smo odlučili sufinansirati MPG na Kosovu, želeli smo uključiti pokazatelje koji mere političku participaciju žena na Kosovu. Bili smo veoma zadovoljni što smo lako našli zajedničku osnovu po pitanju ove teme sa ostalim donatorima i Vladom Kosova.”

Međunarodno učestvovanje u dizajniranju i upravljanju PBGS-om takođe osigurava korisnike da rangiranje nije politizovano. Sascha Müller, regionalni savetnik za upravljanje SDC-om, kaže: „SDC prepoznaje važnost lokalne odgovornosti, kako u pogledu efikasnosti, tako i održivosti takvih sistema. Vladini partneri prepoznaju uticaj i legitimitet koji dolaze sa uključivanjem međunarodnog aktera i „švajcarskog brenda“ u šemu grantova. Ovaj efekat se može čak povećati ako se udruže snage sa drugim donatorima.”

Od sistema „isključenosti“ do sistema „uključenosti“

Iako se ceni učešće međunarodnih razvojnih partnera, postoji rizik da PBGS prestane postojati nakon ukidanja donatorskih sredstava. Ovo je važno pitanje održivosti. Zato je često planirano da PBGS postane deo državnog sistema. Jednom kada je PBGS dovoljno usidren u pravni okvir i finansiran državnim budžetom, može biti aktivan nekoliko godina. Rozafa Ukimeraj, generalni sekretar MALS-a na Kosovu, izjavljuje: „Na proleće 2020. planiramo da MPG bude ugrađen u podzakonski akt koji definiše minimalne uslove, pokazatelje, izvore informacija, pravila za procenu i pravila za korišćenje dodeljenog granta. Ogromna većina budžeta za kapitalne investicije MALS-a odlazi u donatorski koš koji već finansira MPG. Ovo MALS čini jednim od retkih ministarstava na Kosovu koje kapitalne investicije troši u potpunosti na transparentan, zasnovan na pravilima i pravičan način. To se primećuje i sve je više drugih ministarstava zainteresovano da se pridruže MPG-u ili kopiraju njegove karakteristike dizajna. “

Objavljivanje rangova

Široka komunikacija godišnjeg ranga važna je za povećanje uticaja konkurencije. Na Kosovu, opštine sa najboljim učinkom dobijaju grant na nacionalnoj ceremoniji dodele koju široko pokrivaju nacionalni mediji. „Mislim da su objavljivanje rezultata učinka i njihovo rangiranje od ogromne političke važnosti za gradonačelnike, budući da se čini da je izborna zabrinutost najvažniji pokretač za gradonačelnike da poboljšaju svoj učinak, posebno ako taj učinak proceni više eksternih, nezavisnih i verodostojnih organizacija. To je potvrđeno i u našem istraživanju u kojem smo pronašli dovoljno dokaza da uspešne opštine aktivno informišu svoju javnost o rezultatima godišnje procene učinka“, objašnjava Levent Koro koji je istraživao efikasnost granta učinka.

Da li PBGS vodi do poboljšanja pružanja usluga?

Od pre nekoliko godina, različiti PBGS-ovi u jugoistočnoj Evropi su počeli da pokazuju rezultate.

Na Kosovu, Trka za čistu životnu sredinu i njen naslednik Grant učinka za čistu životnu sredinu, koju su sproveli GIZ i Ministarstvo za životnu sredinu i prostorno planiranje, ponudili su opštinama finansijski podsticaj za poboljšanje njihovih učinaka u upravljanju otpadom. Prema rečima Alexandra Linden, menadžera projekta, poboljšanje je posebno vidljivo u pokazatelju koji meri deo opštinske teritorije koji je pokriven redovnom uslugom prikupljanja otpada. „Povećanje proseka zemlje za„ u smislu procenta opštinske teritorije pokrivene redovnom uslugom prikupljanja otpada “ između 2016. i 2018. godine iznosilo je 20%, dostigavši 75,6% u 2018. godini», kaže ona.

U Srbiji je, u okviru Programa reforme poreza na imovinu SDC-a koji je sproveo Helvetas, grant učinka za naplatu poreza na imovinu doprineo povećanju stope naplate od 12% već nakon prve godine. Alexander Grunauer, direktor projekta, objašnjava kako su ta dodatna sredstva utrošena na poboljšanje usluga: „Opštine su uložile svoje dodatne prihode iz sopstvenih izvora u socijalne i infrastrukturne projekte. Neke od njih odlučile su finansirati igrališta, druge su uložile u nabavku rentgenskog skenera, ultrazvučnog skenera ili u obnovu škola za decu sa invaliditetom. “

Na Kosovu je MPG pokazao porast pokazatelja koji mere nadzornu ulogu skupštine opštine. Pokazatelji gde se od skupštine opštine traži da raspravlja o izveštajima, poput kvartalnih izveštaja o rashodima i godišnjih revizorskih izveštaja se poboljšavaju.

Levent Koro otkrio je da su gradonačelnici važni agenti promena koji igraju kritičnu ulogu u promeni ponašanja svojih opština. „Gradonačelnici obično pregledavaju status pokazatelja, identifikuju načine na koje mogu poboljšati pokazatelje koji zaostaju, mobilišu svoje osoblje da deluje, smatraju ih odgovornim za poboljšani rad i koriste rezultate poboljšanog učinka za svoje birače“, kaže on.

Budući da različiti PBGS-ovi u jugoistočnoj Evropi sve više pokazuju rezultate, vlada i razvojni partneri pokazuju povećanje interesa za daljim razvojem takvih programa. Pored toga, dobro se uklapaju u dugoročni razvojni plan regiona, pridruživanje EU, gde je transparentna i pravedna potrošnja javnih sredstava zasnovana na pravilima.

Ovaj članak je objavljen u martu 2020. izdanje Helvetas Mosaic.

Norbert Pijls je direktor projekta Decentralizacija i podrška opštinama na Kosovu (DEMOS) koji finansira Švajcarska, Švedska, Norveška i Vlada Kosova i sprovodi Helvetas.