13.09.2018

Poboljšanje kosovskih institucija kroz šemu granta učinka

OD: ZENEBE B. URAGUCHI, NORBERT PIJLS, ERTAN MUNOGLU – 01. MAJ 2018

Kosovo se suočava sa izazovima dobrog upravljanja i pružanja kvalitetnih usluga. Jedan od problema je neadekvatan učinak uprave, što je uglavnom izazvano problemima političke ekonomije. Međutim, projekti koji pružaju podršku razvoju kapaciteta retko ciljaju aspekte političke ekonomije. Projekat za decentralizaciju i podršku opštinama (DEMOS) nastoji da promeni fokus.

Na ovom dokumentu se objavljuju dokumenti koji pokazuju na koji način DEMOS rešava izazove sa kojima se suočavaju kosovske institucije kroz Šemu granta učinka (PBGS) koja je dopunjena intervencijama tehničke pomoći zasnovanim na potražnji. PBGS je operativan od 2014. godine. Dugoročna vizija je da se ostala sredstva donatora i resornih ministarstava pridruže PBGS-u kao deo međuvladinog sistema ransfera, čime se opšti grant opština dopunjuje grantom učinka.

Način na koji šema granta učinka funkcioniše

Logika PBGS-a je da utiče na pitanja političke ekonomije opštinskih izvršnih vlasti podstičući opštinske učinke u oblasti lokalne demokratske uprave i dobrog opštinskog upravljanja. Fokus nije na šemi, već na načinu na koji šema omogućava bolji učinak u planovima javnih usluga. Ovo jasno pokazuje da su odgovarajući podsticaji i kapaciteti ključni za efikasne i inkluzivne javne usluge.

Dobra analiza, korišćenje različitih instrumenata i izvora za procenu učinka opština, bila je polazna tačka. Među opštinama koje se kvalifikuju, opštine sa boljim učinkom bi dobile veći grant, dok bi opštine sa lošijim učinkom dobile manji grant. Sve strane su se složile sa pristupom jer je PBGS osmišljen da bude win-win rešenje – opština bi mogla imati veći budžet povećanjem sopstvenih prihoda (podsticanje poboljšanog učinka) i povećanjem budžeta za kapitalne investicije grantom učinka.

Kapitalni budžeti su trebali biti uloženi u vidljive usluge za građane. Zbog boljih usluga, zadovoljni građani bi bili spremniji da plaćaju porez. To omogućava veće prihode za opštinu. Iz perspektive političke ekonomije, to je jednostavna matematika: uz malo dodatnih napora, opština dobija više sredstava koja vode ka većim investicijama i boljim uslugama, zbog kojih se pretpostavlja da će građani biti srećniji i glasati za još jedan mandat sadašnjeg rukovodstva lokalne uprave.

PBGS se oslanja na izvore podataka u sistemu: administrativni podaci lokalnih uprava objavljeni u godišnjem izveštaju o sistemu upravljanja učincima (SUU) od strane Ministarstva administracije lokalne samouprave; finansijske podatke Ministarstva finansija, kao i Nacionalne kancelarije za reviziju. Da bi se poboljšala pouzdanost administrativnih podataka, DEMOS je podržao reviziju SUU-a restrukturisanjem čitavog lanca procesa kontrole kvaliteta. Lokalne samouprave ponekad ili uopšte ne primenjuju uputstva za sprovođenje revidiranog SUU-a. Pouzdanost podataka je, dakle, bio problem, iako kvalitet podataka nije rizikovao verodostojnost PBGS-a. Očekuje se da će funkcija eksterne revizije pripisana SUU-u pružiti neophodnu pouzdanost.

Šta je postignuto šemom?

Rezultati pokazuju da je PBGS podstakao osećaj konkurencije između opština i izazvao njihovu veću zainteresovanost i delovanje. Dve od sedamnaest partnerskih opština projekta nikada se nisu kvalifikovale za grant. Petnaest opština koje su bile kvalifikovane su poboljšale svoje prosečne učinke sa 31% u 2014 na 40% u 2017. Tri opštine su udvostručile ili su postigle čak i bolje učinke tokom ovog perioda, a druge su svoj učinak poboljšale u značajnoj meri. Međutim, nekoliko opština je pogoršalo svoj učinak.

Tehnička pomoć je omogućila opštinama da bolje planiraju i pružaju usluge u oblastima javnog prostora, mobilnosti i upravljanja otpadom. Planovi javnih usluga razvijeni su na inovativan način za partnerske opštine i ponekad su cenjeni više od grantova. Planovi su budžetirani i počeli su se primenjivati u velikom broju partnerskih opština: usluge se nabavljaju prema tim planovima, uspostavljene su strukture za pružanje usluga, usvojeni su propisi itd..

Opštine su koristile grantove učinka kako bi investirale u preko 200 različitih lokacija koje su usmerene na specifične potrebe zajednica. Infrastruktura u blizini škola pruža veću bezbednost za decu; u urbanim centrima ima više i bolje regulisanih zelenih površina; javni prostori prilagođeni su osobama sa invaliditetom i bolje se održavaju, opštine planiraju i grade više šetališta i biciklističkih staza itd. Sve ove vidljive promene imaju potencijal da motivišu javne službenike da ulažu dodatne napore u takve procese.

Nisu sve pozitivne promene nastale na osnovu šeme granta učinka

Da li je verodostojno pripisati pozitivne promene PBGS-u? Nažalost, nije. Još uvek ne! Gradonačelnici, posebno oni koji su bili uspešni, videli su PBGS kao važan promotivni instrument tokom lokalnih izbora u oktobru prošle godine. Ipak, izbori su pokazali zanimljive rezultate. Neke opštine koje su postigle dobar učinak nisu ponovo izabrale svoje rukovodstvo, dok su ostale ponovo izabrane uprkos lošim rezultatima u PBGS-u! To dokazuje da se grantovi učinka trebaju pažljivo tretirati, jer je to jedinstveni instrument sa puno pretpostavki i rizika, koji posluje u veoma složenom i osetljivom društveno-političkom okruženju.

Inicijativa DEMOS-a cilja na neke opštine. Važno pitanje koje treba postaviti jeste: kako podsticaj, stvoren kroz PBGS, može da podsakne političke interese organa i bude značajan pokretač promene u ponašanju? Iako izgleda da PBGS funkcioniše, nema dovoljno dokaza za zaključak da je isti izazvao jasan uticaj!

Do sada smo naučili da su drugi finansijski i politički podsticaji mnogo jači od podsticaja PBGS-a. Drugim rečima, leveridž granta učinka nije dovoljno veliki. Iako PBGS iznosi oko milion švajcarskih franaka godišnje, studija ministarstva pokazuje da resorna ministarstva svake godine ulažu preko 50 miliona evra u opštine uglavnom prema stranačkoj pripadnosti.

Na osnovu naučenih lekcija, u 2017. godini, DEMOS je postigao dogovor sa Ministarstvom administracije lokalne samouprave za sufinansiranje PBGS-a, udvostručio godišnji budžet PBGS-a i proširio pokrivenost na svih 38 opština na Kosovu. Ovo ima za cilj osiguranje održivosti – to je institucionalna odgovornost nad šemom od strane lokalnih aktera. U konkretnom smislu, ovo znači da se odgovornosti za rukovodstvo i upravu PBGS-a postepeno prenose sa tima DEMOS-a na Ministarstvo administracije lokalne samouprave. Ovo predstavlja dobar prvi korak; međutim, leveridž granta učinka je i dalje nizak.

Projekat će više morati da se osloni na potencijal za odnose sa javnošću PBGS-a, što izgleda da je važno lokalnim organima koliko i grant učinka.

PBGS je dobio veliku pažnju na Kosovu, ali i šire. Neki donatori i resorna ministarstva su uočili potencijal PBGS-a i izrazili interes za pridruživanje, međutim usled birokratskih procesa to se veoma teško ostvaruje. Projekat će pokušati da to postane realnost za tri do četiri godine,dok polako predaje više odgovornosti Vladi Kosova za upravljanje PBGS-om.